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Kursbuch Bürgerbeteiligung: Bürger in die Mitverantwortung nehmen

© bipar
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| Kira Crome |

Wie gut funktioniert Bürgerbeteiligung in Deutschland? Das Kursbuch Bürgerbeteiligung versammelt aktuelle Beobachtungen, Studien und praktische Erfahrungen aus Praxis und Forschung. Herausgegeben vom Berlin Institut für Partizipation bildet die Aufsatzsammlung den aktuellen Diskurs um die Methoden und die Qualität von Beteiligungsverfahren ab. Kürzlich ist der dritte Band erschienen.

Über die Frage herrschte in Metzingen keineswegs Einigkeit: Sollen die beiden städtischen Bäder saniert oder stattdessen ein neues Kombibad gebaut werden? Um das konfliktträchtige Thema im Vorfeld einer Ratsentscheidung zu klären, beschloss der Rat der 22.000-Einwohner-Stadt, die Bürgerinnen und Bürger an der Lösungsfindung zu beteiligen. Rund 4.000 Metzingerinnen und Metzinger machten mit. Am Ende des mehrstufigen Verfahrens stand eine Bürgerempfehlung und ein klares Votum für die Neubau-Variante. Erst auf dieser Grundlage entschied der Gemeinderat abschließend über die Zukunft der Bäder und für die Neubaulösung. „Die vielen differenzierten und konstruktiven Beiträge haben die Perspektiven des Gemeinderates und der Verwaltung ein weiteres Mal erweitert und bereichert“, sagt Finanzbürgermeisterin Carmen Haberstroh über den „Bürgerdialog Zukunft Bäder“. Dieses Wissen und diese Breite hätte keine Verwaltung „alleine“ abbilden können. Die Beteiligung der Bürger habe die Entscheidungsvorbereitung qualitativ verbessert und geholfen, politisch eine möglichst konsens- und zukunftsfähige Entscheidung treffen zu können. Am Ende entschieden in einem Bürgerentscheid, den eine Bürgerinitiative gegen die Ratspläne angestrengt hatte, über 70 Prozent der Bürger für das Ergebnis der Beteiligung.

Dass es sich auszahlt, Bürgerinnen und Bürger bei Großprojekten von Anfang an mitreden und mitplanen zu lassen, davon ist auch Jörg Sommer, Vorstandsvorsitzender der Deutschen Umweltstiftung und Gründungsdirektor des Berlin Instituts für Partizipation, überzeugt. Noch seien solche Verfahren wie in Metzingen in Deutschland aber die Ausnahme. „Bislang ist Beteiligung in Deutschland noch zu oft Experimentierfeld beziehungsweise Stückwerk und abhängig von Region, Thema sowie einzelnen Akteurinnen und Akteuren“, schreibt Sommer im Vorwort zur neuen, dritten Ausgabe des „Kursbuch Bürgerbeteiligung“.

Die Buchreihe wird seit 2015 vom Berlin Institut für Partizipation herausgegeben. Die Denkfabrik beschäftigt sich mit den Elementen politischer Teilhabe über Wahlen hinaus und versteht sich als Schnittstelle von Beteiligungspraxis und Forschung. Das Kursbuch ist ein Sammelband, der einen Überblick über die aktuelle Entwicklung in Sachen Partizipation bieten, Entwicklungslinien aufzeigen und Erfahrungen mit verschiedenen Beteiligungsmethoden darstellen will. Die Erfahrungen mit Bürgerbeteiligung werden immer umfangreicher; die Experimente immer mutiger und das Ringen um Qualität immer spürbarer, konstatieren die Autoren.

Bürgerinnen und Bürger sind sich mehr und mehr ihrer Kompetenz bewusst, beobachtet Autor Stefan Richter, geschäftsführender Vorstand der Stiftung Zukunft Berlin. „Ihre Urteilsfähigkeit ist gewachsen und damit auch ihre Bereitschaft und ihr Wunsch, die eigenen Kenntnisse und Einschätzungen in unserer demokratischen Entwicklung relevant zu machen.“ Bürger wollen zunehmend Mitverantwortung übernehmen, anstatt wie bisher diese Verantwortung an die gewählten Politiker abzugeben.

Neue Beteiligungskultur gefordert
Diese Entwicklung erfordert in den Rats- und Amtsstuben ein neues Denken. Diese Forderung zieht sich durchgehend durch die Kursbuch-Beiträge. Planung und Entscheidungen könnten schon im Vorfeld an Qualität, Transparenz, Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gewinnen, würden Entscheider in Stadträten, Verwaltungen und Fachbehörden Bürger bei der inhaltlichen Vorbereitung von Entscheidungen in die Mitverantwortung nehmen. „Diese inhaltliche Entscheidungsvorbereitung ist genau der Ort, wo die Kompetenz, die Erfahrung, auch die Betroffenheit der Bürgerschaft zum Tragen kommen kann. Wo es auf Argumente ankommt“, erklärt Richter. Am Ende bleibe es das Vorrecht der gewählten Politik, in der Sache eine abschließende Entscheidung zu treffen. Diese werde aber gesellschaftlich besser getragen, wenn sie mit den Bürgern gemeinsam vorbereitet wurde. „Bürgerinnen und Bürger, die den Austausch von Argument und Gegenargument in der Entscheidungsvorbereitung miterlebt haben, werden anschließend eine größere Bereitschaft haben, die getroffenen Entscheidungen zu akzeptieren oder jedenfalls zu achten – auch wenn sie nicht mit ihnen einverstanden sein sollten.“ Die für die gemeinsame Entscheidungsvorbereitung erforderlichen kooperativen Verfahren seien zwar aufwändig, kosten Zeit und Geld, würden jedoch die finanziellen und politischen Kosten konfrontativer Strategien ersparen, resümiert Richter.

Bürgerbeteiligung im Praxis-Check
Was bedeutet das für die Praxis? Vor allem mittelgroßen und kleinen Kommunen fehlen für Anwendung und Umsetzung solcher kooperativer Verfahren meist die finanziellen Mittel und personellen Kapazitäten. Das zeigt eine im Kursbuch vorgestellte Studie, die den Stellenwert informeller Bürgerbeteiligungsverfahren in Städten und Gemeinden untersucht und dafür 124 Kommunen befragt hat. Während Kommunen zwischen 10.000 und 25.000 Einwohnern im Durchschnitt vier Verfahren pro Jahr umsetzen, führen Städte mit über 100.000 Einwohnern zwischen 16 und 17 informelle Bürgerbeteiligungsverfahren durch. Große Kommunen hätten meist mehr Personal und könnten deshalb eine spezielle Fachabteilung für Bürgerbeteiligung führen, haben die Autoren Ingo Selligmüller und Rainer Faus herausgefunden. „Auf die Gesamtheit der befragten Kommunen bezogen, fehlen ganzen 10 Prozent noch jegliche Erfahrung mit informellen Beteiligungsverfahren.“

Der Ressourcenmangel wirkt sich auch auf die Intensität der Beteiligung aus. Obwohl die überwiegende Mehrheit der Befragten den Bürgern eine dialogische Beratungsrolle einräumen, sind 94 Prozent der durchgeführten Formate einfache Informationsveranstaltungen. Erfahrung mit Formaten, die den Bürger in der Rolle als Mitentscheider intensiv an Entscheidungsfindungen beteiligen, gibt es bislang wenig.

Neben engen Budgets und Personalkapazitäten gebe es aber auch noch andere Hemmnisse, offenbart die Studie. 11 Prozent der für die Studie befragten Fachbeauftragten beklagen mangelnden Rückhalt beim Thema Partizipation bei ihren Vorgesetzten. „Gleichzeitig war aber auch zu hören, dass sich mit einem Generationenwechsel in der Amtsführung die Situation deutlich gebessert habe, da die Thematik bei jüngeren Führungskräften als wichtiger eingestuft werde. Dieser Kohorteneffekt und Bremsfaktor wird also vermutlich mit den Jahren verschwinden“, glauben die Autoren. Eine weitere Hürde, der sich beteiligende Kommunen gegenübersehen, ist die geringe Beteiligung der Bürger und die schlechte Erreichbarkeit der Zielgruppen. Forschung und Praxis haben noch zu klären, was genau Bürger davon abhält, sich an informellen Beteiligungsverfahren zu beteiligen, und wie sie noch besser motiviert werden können, teilzunehmen.

Qualität verbessern
Wie wirksam ein Bürgerbeteiligungsverfahren letztlich ist, hängt von seiner Qualität ab. Doch woran macht sich fest, ob ein Verfahren besonders gut war? Eine Norm, wie sie der Verband Deutscher Ingenieure (VDI) mit der Richtlinie VDI 7000 für Unternehmen zur frühen Öffentlichkeitsbeteiligung entwickelt hat, helfe als technisches Regelwerk Kommunen nicht weiter, um eine dynamische Beteiligungskultur zu etablieren, so die Meinung von Jörg Sommer und Hans Hagedorn in ihrem Beitrag zum Qualitätsmanagement. Ein Bürgerbeteiligungsverfahren zu durchlaufen, dürfe nicht als abzuarbeitendes Projektmanagement verstanden werden. Ihre These: Kommunen stehen vor der Herausforderung, „sich in Methoden und Prozessen immer wieder neu auf die Beteiligten einzustellen, den Prozess gegebenenfalls gemeinsam nachzuschärfen, sich an den Menschen und ihren Beiträgen zu orientieren anstatt aufeinanderfolgende Projektmeilensteine abzuhaken“. Gute Beteiligung sei also nicht normierbar, brauche aber Standards. Die Aufstellung von Leitlinien für Bürgerbeteiligung allein reiche nicht aus. „Es braucht vielmehr Strukturen, Zuständigkeiten, Ressourcen und Prozesse in der Verwaltung, die dafür sorgen, dass die Anforderungen der Leitlinien auch im alltäglichen Verwaltungshandeln Eingang finden“, erklären die Autoren. Erst wenn dieses konzertierte Handeln überwacht, Erfolge überprüft und Mängel nachgesteuert werden, sei die Qualität von Bürgerbeteiligungsbemühungen überhaupt erst erfassbar. Was in der Wirtschaft schon längst als Prüf- und Verbesserungsinstrument angewendet wird, halten die Autoren für geeignet, um das Gelingen von Beteiligung nachzuhalten und die Prozesse zu verbessern. Sie stellen in ihrem Beitrag ein am Berlin Institut für Partizipation entwickeltes Qualitätsmanagementsystem vor und grenzen es von anderen Bewertungsansätzen ab. Damit die Anstrengungen und die Erfolge von Kommunen vergleichbar werden, können sich Kommunen künftig auf Grundlage dieses Systems prüfen und zertifizieren lassen. Erste Pilotaudits haben stattgefunden, seit dem Herbst 2019 steht das Audit interessierten Kommunen offen.

Weiteres Thema in der Aufsatzsammlung ist die Erfolgsmessung von Bürgerbeteiligungsverfahren. Autorin Claudia Ritzi, Professorin für Politische Theorie und Ideengeschichte an der Universität Trier hat in Kooperation mit dem Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung (vhw) an der Evaluation mehrerer Beteiligungsverfahren auf kommunaler Ebene mitgewirkt (wir berichteten) und schildert, wie sich der Erfolg eines Verfahrens belegen und nachvollziehen lässt.

Vorgestellt werden auch Erfahrungen in der Ansprache junger Menschen, um sie für Beteiligungsvorhaben zu gewinnen. Abschließend stellt die Aufsatzsammlung verschiedene Fallbeispiele und die angewendeten Methoden vor. Darunter das „Kleine Citizen Panel“, kommunale Innovationslabore und „geheime Bürgerbeteiligung“.

Jörg Sommer (Hg.) KURSBUCH BÜRGERBETEILIGUNG #3
380 Seiten, Berlin 2019
ISBN 978-3942466370
€ 24,80
https://www.bipar.de/kursbuch-buergerbeteiligung-3/