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Das Mescheder Beteiligungsverfahren zur Windenergie: Ein neues Vorzeigeprojekt? Interview mit Klaus Wahle und Britta Ewert.

© Stadt Meschede

| Kira Crome |

Die Kreisstadt Meschede im Sauerland möchte die Windenergienutzung ausbauen. Doch welche Standorte kommen in Frage? Die Stadt hat dazu in einem umfangreichen zweistufigen Prozess zur informellen Öffentlichkeitsbeteiligung die Meinung der Bürger eingeholt. Klaus Wahle von der Stadtverwaltung Meschede und Mediatorin Britta Ewert stellen das Verfahren und die gemachten Erfahrungen im Interview vor.

In ihrer Stadtstrategie „Vision Meschede 2022“ hat sich die Kreisstadt zum Ziel gesetzt, die Nutzung erneuerbarer Energien auszubauen. Bis 2020 soll der rechnerische Anteil der Windenergie auf mindestens 15 Prozent bezogen auf den Stromverbrauch im Jahr 2020 steigen. Mindestens 27 Millionen Kilowattstunden Windstrom müssten dafür jährlich im Mescheder Stadtgebiet erzeugt werden. Sieben bis neun neue Windenergieanlagen wären dafür nötig. Doch wo könnten die stehen?

Weil der bislang geltende Flächennutzungsplan aus dem Jahr 2004 bereits eine Windkonzentrationszone vorsieht, können neue Anlagenstandorte im übrigen Gebiet nur dann errichtet werden, wenn der Flächennutzungsplan neu aufgestellt wird. Eine Herausforderung für die Stadtplanung, denn das würde eine Neubetrachtung des gesamten Stadtgebietes bedeuten – einer Fläche von 218 Quadratkilometern. Um den Aufwand dieses förmlichen Verfahrens zu verringern und zugleich mit konkreten Interessen von Projektierern umzugehen, hat sich der Stadtrat für einen anderen Weg entschieden: die Darstellung von Sondergebieten ohne Ausschlusswirkung. Der Vorteil: Diese Flächen können in einem Einzeländerungsverfahren zum bestehenden Flächennutzungsplan betrachtet werden, ohne den gesamten Flächennutzungsplan beziehungsweise das gesamte Stadtgebiet in den Blick zu nehmen. Stellt ein Projektierer für einen bestimmten Standort einen Antrag für den Bau von Windenergieanlagen, wird im Einzelfall abgearbeitet, ob dem aus städtebaulichen Gründen stattgegeben werden kann oder nicht. Abschließend entscheidet der Stadtrat. Grundlage dafür ist eine 2014 vom Stadtrat beschlossene und 2018 überarbeitete Windenergiepotenzialanalyse, die geeignete Suchräume definiert, die für die Windenergienutzung potenziell denkbar wären.

In die Entscheidung für oder gegen die Ausweisung solcher Sondergebiete soll für jeden beantragten Windpark die Meinung der Mescheder Bürgerinnen und Bürger einfließen. Der Stadtrat beschloss 2018 deshalb eine frühzeitige informelle „Öffentlichkeitsbeteiligung Windkraft“, um im Vorfeld des weiteren Planungsprozesses ein öffentliches Meinungsbild einzuholen. Weil die Flächenzuschnitte, die sich für die Windstromerzeugung eignen, zwar an der Mescheder Stadtgrenze enden, sich aber möglicherweise auf die Nachbargemeinden räumlich auswirken, hat die Stadtverwaltung ein Konzept erarbeitet, das nicht nur die Mescheder Bürgerschaft anspricht, sondern auch die potenziell betroffenen Nachbargemeinden einbezieht. Erstmals umgesetzt wurde es für einen von einem Projektierer beantragten Windpark bei Bonacker im Mescheder Stadtgebiet.

Entscheidungsmöglichkeiten des Stadtrats zum Ausbau der Windenergie

 © Stadt Meschede

© Stadt Meschede 02/2018

Als „Pilotprojekt“ bezeichnete Meschedes Bürgermeister Christoph Weber dieses NRW-weit in dieser Form bisher einmalige Vorgehen. Gemeint ist damit nicht nur die besondere Transparenz, die das Konzept schafft, sondern auch das Verfahren an sich. Über den Erfolg, die Hürden und die gewonnenen Erkenntnisse sprechen Klaus Wahle, Fachbereichsleiter Planung und Bauordnung der Stadt Meschede und Britta Ewert, Mediatorin und begleitende Moderatorin im Interview:

EE.NRW: Wie viele Kommunen in Nordrhein-Westfalen möchte die Stadt Meschede den weiteren Ausbau der Windenergie steuern. Das Thema schlägt hohe Wellen.
Wahle: Ja, darüber wird in den Orten sehr emotional diskutiert. Wir haben eine schwierige Rechtslage mit wechselnden juristischen Grundsatzentscheidungen, die schwer zu vermitteln ist. Zugleich gibt es massive Interessen von Projektierern, die außerhalb der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Windkonzentrationszone neue Anlagen bauen wollen und ihre Planungen vorantreiben. Das macht die Leute nervös. Bei Bonacker zum Beispiel werden schon Zuwege vermessen, ohne dass über das Projekt entschieden ist und ohne dass der Projektierer vor Ort oder uns in der Stadtverwaltung darüber informiert hätte. Da denken die Menschen im Dorf gleich: Morgenfrüh kommt der Bagger. Jeder Gutachter im Wald, jeder Vermessungstrupp wird sofort assoziiert mit: Da läuft was – und ich weiß nicht, warum. Deshalb schien uns der Weg einer frühzeitigen informellen Öffentlichkeitsbeteiligung das beste Mittel, um das Gespräch mit den Bürgern zu suchen. Einerseits um sachlich zu informieren und aufzuklären, andererseits um im Vorfeld einer politischen Entscheidung ein Meinungsbild einzuholen. Und das frühzeitig, bevor die Planungsdetails schon festgelegt sind.

Ausgangpunkt für den Beteiligungsprozess war ein Gerichtsurteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom Dezember 2017 zu einem Repowering-Vorhaben, das den im Jahr 2004 aufgestellten Flächennutzungsplan der Stadt Meschede für wirksam erklärt hat.
Wahle: Richtig. Deshalb war unser Gedanke, ein konkretes Windenergieprojekt im Wege der Sondergebietsausweisung zu prüfen, wie viele Anlagen dort platziert werden könnten, und an der finalen Entscheidungsfindung die betroffenen Bürgerinnen und Bürger in beratender Funktion informell und frühzeitig zu beteiligen.

Hätte es eine Alternative gegeben?
Wahle: Man hätte den formellen Weg des Bürgerentscheids gehen können. Das haben wir aber verworfen, weil nicht nur Mescheder Bürger, sondern – wie im Falle von Bonacker – auch Menschen in den Nachbarkommunen von den geplanten Windenergieanlagen betroffen wären und die dürfen bei einem Bürgerentscheid nicht teilnehmen. Deswegen haben wir mit großem Aufwand ein Verfahren entwickelt, das in eine repräsentative Bürgerempfehlung zum weiteren Vorgehen im konkreten Fall mündet und dabei nicht an der Gemeindegrenze endet.

Ewert: Wichtig war auch der partizipative Ansatz in dem Bemühen, ein Meinungsbild einzuholen. Denn es hatte im Vorfeld schon vereinzelte Informationsveranstaltungen vom Projektierer und politischen Parteien gegeben, deren Informationsgehalt von vielen Bürgerinnen und Bürgern als sehr einseitig erlebt wurde. Dadurch ist die Stimmung eher eskaliert, als dass es zur Befriedung beigetragen hätte. Unser Beteiligungskonzept setzt auf Information von neutraler Seite und die Ergebnisoffenheit erzeugt eine ganz andere Qualität des Diskurses.

Ihr Beteiligungskonzept folgt dem klassischen Dreiklang Information, Konsultation und Kooperation. Wie genau sind Sie vorgegangen?
Wahle: Uns war wichtig, möglichst viele Menschen einzubeziehen. Auch diejenigen, die ihre Meinung nicht lautstark äußern. Deshalb haben wir uns für ein zweistufiges Verfahren entschieden: eine Fragebogenaktion und ein anschließendes Öffentlichkeitsforum. Wir haben von den 4.000 Einwohnern, die in einem Radius von fünf Kilometern um den geplanten Windpark wohnen, 25 Prozent, also 1.000 zufällig ausgewählte Personen im Alter zwischen 16 und 90 Jahren, gemeindeübergreifend angeschrieben und um Beantwortung unseres Fragebogens gebeten. Er enthielt sowohl allgemeine Fragen zur Windenergie als auch sehr konkrete Fragen zum geplanten Windpark bei Bonacker. Jeder Fragebogenteilnehmer konnte sich zudem zum anschließenden Öffentlichkeitsforum anmelden.

Ewert: Diese nicht-öffentliche Veranstaltung haben wir zweiteilig konzipiert. Wir haben in einer Plakatausstellung die verschiedenen Facetten der Windenergie erläutert, anschließend wurde an Runden Tischen mit den eingeladenen Experten diskutiert. Diese Einbindung von neutralen Dritten war für die Glaubwürdigkeit des gesamten Anliegens ungeheuer wichtig. Wir haben die Tischgespräche moderiert und so dafür gesorgt, dass sich wirklich jeder am Tisch zur Sache äußern und mit den Mitdiskutanten austauschen konnte.

Ablauf der informellen Öffentlichkeitsbeteiligung

 © Stadt Meschede

© Stadt Meschede

Von den 1.000 Adressaten haben 397 den Fragenbogen beantwortet. Das ist eine Rücklaufquote von 40 Prozent. Davon wollen 70 Prozent keine Windenergieanlagen in Bonacker. Wie bewerten Sie das Ergebnis?
Wahle: Das ist eine gute Frage. Eine Rücklaufquote von 40 Prozent ist methodisch gesehen ein sehr gutes Ergebnis. Allerdings ist die Frage, wie wir künftig unseren Strombedarf klimafreundlich decken, ja das Thema unserer Zeit. Deshalb wundert mich diese schweigende Mehrheit schon. Woran das liegt, vermag ich nicht zu sagen. Da müsste man nochmal tiefer in die Analyse einsteigen. Aber der Rückschluss, dass diejenigen, die nicht zurückgeschrieben haben, dafür sind, wäre auch wieder zu einfach.

Ewert: Ich sehe das differenzierter. Der Fragebogen hat ja bewusst Raum für freie Antworten gelassen. Viele der Befragten haben dort mit einer hohen Qualität und guten Argumentation geantwortet. Manche haben ja noch zwei Seiten angehängt, weshalb der Aufwand so hoch war, die Rückläufe auszuwerten. Das heißt, viele Bürger hatten wirklich etwas mitzuteilen. Das Ergebnis allein an Zahlen festzumachen, halte ich für falsch. Unser Ziel ist doch, einen Meinungsaustausch zu führen. Dafür ist die Qualität des Diskurses viel relevanter als die Frage, wie viele der Angeschriebenen geantwortet haben. Man darf nicht vergessen: Dieses Engagement braucht das Vertrauen der Menschen in den Prozess. Das müssen wir erst noch gemeinsam miteinander erarbeiten. Deshalb verstehe ich die 40 Prozent als einen guten Anfang, um weiterzumachen.

71 der Befragten wollten am Öffentlichkeitsforum teilnehmen. Angemeldet hatten sich 42, gekommen sind letztlich 29 Bürgerinnen und Bürger. Hätten Sie sich mehr Teilnehmer gewünscht?
Wahle: Da hat sicherlich der Termin eine Rolle gespielt. Die Veranstaltung fand im Juni in einer Woche mit einem Feiertag dazwischen statt, das Wetter war schön und viele Landwirte mussten aufs Feld. Andererseits wollten wir das Thema zeitnah zur Fragebogenaktion im März – auf die im Übrigen gleich mit einer Gegenveranstaltung reagiert worden ist – noch vor der Sommerpause abschließen. Das was schon recht ambitioniert geplant.

Ewert: Wir haben uns aber bewusst dagegen entschieden, die Lücken mit anderen Interessenten aufzufüllen, dies hätte der von uns gezielt ausgewählten Konzeptidee widersprochen. Wir hatten aber viele Multiplikatoren dabei, wie zum Beispiel die Ortsvorsteher der betroffenen Dörfer, die die Anliegen der Bürger einbringen konnten und wieder in ihre Ortschaften zurückgespielt haben, was im Forum gelaufen ist. Deshalb ist meines Erachtens die Teilnehmerzahl gar nicht so relevant. Die kleine Größe war eher ein Gewinn für die Qualität der Gespräche an den Runden Tischen und die Befriedung der Diskussion.

Welches Stimmungsbild hat das Öffentlichkeitsforum gezeichnet?
Ewert: Wir hatten vier Runde Tische mit je ein bis zwei Experten und einem Moderator zu den Themen Artenschutz, Natur- und Landschaftsschutz, Umweltauswirkungen von Windenergieanlagen – speziell Immissionen – und Vorüberlegungen zur Planung des Windparks Bonacker samt finanzieller Beteiligungsmöglichkeiten. Also haben wir das Thema sehr detailliert diskutiert. Ich habe in Vorbereitung des Forums mit vielen Stakeholdern gesprochen und gemerkt, wie tief die Bürgerschaft beim Windenergieausbau gespalten ist. Es galt, diesen Riss zu kitten und zu sagen: Nehmen Sie dieses Beteiligungsangebot nochmal als neue Chance. Und es hat tatsächlich ein sehr sachlicher Austausch stattgefunden, der in die Tiefe gegangen ist und der es ermöglicht hat, dass der eine dem anderen signalisiert hat: Ich verstehe dich ja. Solche Sätze wären vorher gar nicht möglich gewesen.

Wahle: Das Format eignet sich gut, um das Thema Windenergie in all seinen Facetten beiden Lagern – Befürwortern wie Gegnern – zu vermitteln. Die Transparenz ist entscheidend. Es ist im Forum vielfach der Wunsch geäußert worden, dieses Format in den Ortschaften um Bonacker zu vertiefen. Außerdem wünschen sich die Teilnehmer, weiterhin über den weiteren Abwägungs- und Entscheidungsprozess des Stadtrats informiert zu bleiben. Insgesamt aber ist das Ergebnis des Verfahrens deutlich: 70 Prozent der Beteiligten sind gegen den geplanten Windpark bei Bonacker, wie er angedacht ist.

 Diskussion an Runden Tischen beim Öffentlichkeitsforum der Stadt Meschede zum Windpark Bonacker © Stadt Meschede

Diskussion an Runden Tischen beim Öffentlichkeitsforum der Stadt Meschede zum Windpark Bonacker © Stadt Meschede

Am Ende des Verfahrens stand eine Bürgerempfehlung. Was haben die beteiligten Bürger denn konkret dem Stadtrat empfohlen?
Ewert: Unser Anspruch an die Bürgerempfehlung war es, die Konsenslinien, die sich im Prozess aufgetan haben, herauszuarbeiten und aufzuzeigen. Einig waren sich alle darin, dass die informelle Bürgerbeteiligung als Dialoginstrument den Austausch von Information tatsächlich fördert. Zweitens ist sehr deutlich geworden, dass die Bürger die vorgeschlagene Planung des Windparks ablehnen, weil sie eine Umzingelung durch die Windenergieanlagen fürchten. Da ist der Projektierer gefragt, der sich im Übrigen dazu verpflichtet hatte, Antworten auf die Fragen, die im Öffentlichkeitsforum nicht unmittelbar beantwortet werden konnten, nachzuliefern. Die Bedenken der betroffenen Bürger könnten zudem durch einen interkommunalen Planungsansatz möglicherweise besser gelöst werden. Drittens soll die Stadt die Bürger weiterhin proaktiv über die weiteren Entwicklungen in der Sache informieren. Außerdem sind in der Bürgerempfehlung alle Fragen, die im Laufe der Beteiligung aufgekommen sind, dokumentiert sowie die Antworten der Experten. Jedes Ratsmitglied kann somit nachlesen, worüber wie diskutiert worden ist, um sich ein eigenes Bild machen zu können.

Ist das Verfahren nun eine Blaupause, die Sie so wieder anwenden könnten?
Wahle: Grundsätzlich hat sich die Methodik bewährt. Einige technische Dinge könnte man verbessern – und dann wäre auch der Aufwand nicht mehr so hoch. Der war schon erheblich. Meine Mitarbeiterin, die das Projekt gestemmt hat, war über acht Wochen mit 30 Wochenstunden komplett mit der Abwicklung der Fragebogenaktion, der Auswertung und der Organisation des Forums ausgelastet.

Was würden Sie verbessern?
Wahle: Ein banales Beispiel: Wir mussten 1.000 Briefe eintüten, das wird bei uns per Hand gemacht. Mittendrin haben die Kolleginnen festgestellt, dass die Postleitzahlen falsch waren. Wir haben ja bewusst Papier verschickt, damit auch Menschen ohne Zugang zu neuen Medien sich beteiligen. Allerdings ist die Auswertung sehr aufwändig. Online wäre das effizienter zu lösen. Dann ließen sich verschiedene Ergebnisse besser korrelieren. Dann hätte man eine noch feinere Analyse und noch tiefergehende Erkenntnisse.

Ewert: Das könnte ein professioneller Dienstleister erledigen. Die haben solche Auswertungen viel schneller. Dann muss man aber klären, mit wieviel offenen Fragen man in einer Befragung operieren will. Denn gerade dadurch steigt die Beteiligungsqualität, Bürger können sich zu speziellen Problemen differenzierter äußern. Die Frage ist aber, ob das immer so sein muss.

Was raten Sie anderen Kommunen?
Wahle: Natürlich kommt es immer auf die Rechtslage an. Sollten wir in eine Neuaufstellung des Flächennutzungsplans einsteigen müssen, bliebe uns kein nennenswerter Spielraum, den wir in einer informellen Bürgerbeteiligung anbieten können, weil in einem solchen Verfahren ganz andere rechtliche Grundlagen eine Rolle spielen.

Aber Kommunen ohne einen Flächennutzungsplan oder einem, der juristisch hält, und die im Wege der Ausweisung von Sondergebieten agieren wollen, können mit einem Beteiligungsprozess viel erreichen. Vorausgesetzt, man fängt zu einem sehr frühen Zeitpunkt an – bevor eine Meinungsbildung vor Ort stattgefunden hat. Fokussiert man aber zu sehr auf eine reine Ja-oder-Nein-Entscheidung, lenkt das die Diskussion zu sehr in eine Richtung und verstellt den Blick für Lösungen zur Akzeptanzsteigerung. Und noch eine praktische Empfehlung: Man sollte jeden Schritt gut dokumentieren und für Transparenz sorgen. Man kann nicht jeden Punkt mit der Politik abstimmen, aber man sollte keinen Verdacht aufkommen lassen, man würde etwas in eine bestimmte Richtung lenken.

Würden Sie in der Rückschau sagen, der Prozess war ein Mehrwert für die demokratische Auseinandersetzung?
Ewert: Wie wollen Sie den Wert denn messen? Das wird jeder anders sehen. Als Mediatorin glaube ich, dass uns das Anliegen, in den Dialog zu treten und das Gespräch aufzunehmen, gelungen ist. Trotz des festgefahrenen Konflikts konnten wir Wogen glätten und Konsenslinien sichtbar machen. Wir konnten sogar Perspektiven entwickeln. Das war ein großer Mehrwert für die Bürger.

Wer hat die Kosten dieses Beteiligungsverfahrens getragen?
Wahle: Der Rat hat in seiner Entscheidung für die Öffentlichkeitsbeteiligung vorgegeben, dass der Projektierer die Kosten tragen muss – unabhängig vom Ergebnis. Geregelt wurde das in einem städtebaulichen Vertrag. Die Stadt ist nur für die eigenen Personalkosten aufgekommen.

Wie wird es nun weitergehen?
Wahle: Die eigentliche Entscheidung trifft die Politik. Wir haben als Stadtverwaltung aus dem Verfahren die Erkenntnis gezogen, dass dem Antrag für den Windpark in der geplanten Form nicht stattgegeben werden kann. Diesen Beschluss hat der Rat in seiner letzten Sitzung im Dezember 2019 auch getroffen und hat dem beantragten FNP-Änderungsverfahren nicht zugestimmt. Jetzt muss der Projektierer nacharbeiten und insbesondere das Thema Umzingelung lösen. Allerdings hängt die weitere Entwicklung wieder vom Rechtsrahmen ab, für den die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster eine entscheidende Rolle spielt. Würde der jetzige Rechtsrahmen anerkannt, könnten wir jedes potenziell für die Windenergie nutzbare Gebiet für sich betrachten und im Einzelfall gemeinsam mit den Bürgern im Dialog überlegen, ob ein Windenergieprojekt dort Sinn macht oder nicht und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen. Wird aber am Ende des Tages der Flächennutzungsplan gekippt, stehen wir vor einer ganz neuen Rechtssituation.

Was würde das für den Ausbau der Windenergieenergie bedeuten?
Wahle: Wenn wir den Flächennutzungsplan über das gesamte Stadtgebiet neu aufstellen müssen, gilt die Abwägung nach städtebaulichen Kriterien. Dann ist es völlig egal, ob die Bürger vor Ort Windenergieanlagen wollen oder nicht. Dann ist die Kommune gefordert, die Windenergienutzung zwingend zu ermöglichen – und diese Diskussion müsste dann politisch durchgesetzt werden. Da der Windenergie substanziell Raum eingeräumt werden muss, ist der Abwägungsspielraum, den die Politik dann noch hat, sehr eng, insbesondere, wenn man nur wenige geeignete Flächen findet.

Wann erwarten Sie dieses Urteil?
Wahle: In zwei bis drei Jahren.

Frau Ewert, Herr Wahle, vielen Dank für das Gespräch.

 Britta Ewert ist ausgebildete Rechtspflegerin, war lange Jahre Schiedsfrau der Stadt Meschede und ist seit 2010 selbständige Wirtschaftsmediatorin. Sie hat sich auf Mediations- und Moderationsverfahren im Konfliktfeld Energiewende spezialisiert. © Britta Ewert

Britta Ewert ist ausgebildete Rechtspflegerin, war lange Jahre Schiedsfrau der Stadt Meschede und ist seit 2010 selbständige Wirtschaftsmediatorin. Sie hat sich auf Mediations- und Moderationsverfahren im Konfliktfeld Energiewende spezialisiert. © Britta Ewert

 Klaus Wahle ist Bauassessor und Diplom-Ingenieur und leitet den Fachbereich Planung und Bauordnung der Kreis- und Hochschulstadt Meschede. © Stadt Meschede

Klaus Wahle ist Bauassessor und Diplom-Ingenieur und leitet den Fachbereich Planung und Bauordnung der Kreis- und Hochschulstadt Meschede. © Stadt Meschede